Auteur : Forum Civil
Type de publication : Rapport
Date de publication : décembre 2021
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Introduction
Contexte de l’étude
La lutte contre la corruption est l’un des plus grands défis qui interpellent les Etats de l’Afrique de l’Ouest. En effet, leur classement dans le rapport sur l’Indice de Perception de la Corruption (IPC), publié le 23 janvier 2019 par Transparency international, est alarmant. Ainsi, à part le Cap Vert qui a obtenu 58 points sur 100, tous les autres Etats de la sous-région ont moins de 50 points et se trouvent, par conséquent, dans la zone rouge. Dans le dernier classement, le Sénégal figure à la 66e place mondiale sur les 180 Etats concernés par cette étude. Pourtant, notre pays s’est engagé, depuis longtemps, dans la lutte contre la corruption. Déjà en 2003, l’Etat avait créé la Commission nationale de Lutte contre la Non transparence, la Corruption et la Concussion (CNLCC) . Cette dernière avait, aux termes des dispositions de l’article 2 de la loi régissant son organisation et son fonctionnement, plusieurs fonctions. Il s’agissait d’abord, de l’identification des causes structurelles de la corruption et des incriminations connexes à ce délit et de la proposition de toutes réformes législatives, réglementaires ou administratives tendant à promouvoir une bonne gouvernance, y compris dans les transactions internationales.
Après huit années d’existence, la Commission a montré, du fait de son manque de moyens, ses limites. Ces dernières cumulées avec la volonté de l’Etat du Sénégal de se conformer à la Convention des Nations unies Contre la Corruption (CNUCC) et à la Convention de l’Union africaine sur la prévention et la lutte contre la Corruption ont justifié la création de l’Office National de Lutte contre la Fraude et la Corruption (OFNAC) .
En effet, l’OFNAC est une autorité administrative indépendante qui a pour mission de prévenir et de lutter contre la fraude, la corruption, les pratiques assimilées et les infractions connexes, en vue de promouvoir l’intégrité et la probité dans la gestion des affaires publiques. En outre, sa mission de prévention a été rendue opérationnelle par l’adoption de la loi n° 2014- 17 du 2 avril 2014 relative à la déclaration de patrimoine complétée par le décret d’application n° 2014-1463 du 12 novembre 2014.
La lutte contre la corruption est l’un des plus grands défis qui interpellent les Etats de l’Afrique de l’Ouest. En effet, leur classement dans le rapport sur l’Indice de Perception de la Corruption (IPC), publié le 23 janvier 2019 par Transparency international, est alarmant. Ainsi, à part le Cap Vert qui a obtenu 58 points sur 100, tous les autres Etats de la sous-région ont moins de 50 points et se trouvent, par conséquent, dans la zone rouge
Ce n’est qu’en 2016 que l’OFNAC a produit son premier rapport en matière de prévention et de lutte contre la corruption, les pratiques assimilées et les infractions connexes. Il apparait, aux termes des conclusions de ce rapport, que : « sur les 800 personnes assujetties à la formalité de déclaration de patrimoine, seules 453 personnes se sont acquittées de leur obligation de déclaration, soit 57% de l’effectif total. » On peut en déduire que 347 personnes représentant 43 % de l’effectif total des personnes assujetties à la formalité de déclaration de patrimoine ne se sont pas acquittées, conformément aux dispositions de ’article 1er de la loi n°2014-17 relative à la déclaration de patrimoine, de leur obligation de déclarer leur patrimoine. Depuis la production de son premier rapport, le nombre de déclarations d’entrée reçues par l’OFNAC ne cesse de diminuer. En effet, il a reçu, en matière de déclarations d’entrée en 2017 comme en 2018 respectivement, 62 et 41 déclarations . Or, les déclarations de sortie ne cessent de s’accroitre d’année en année. Ainsi, en 2017 comme en 2018, l’OFNAC a reçu, respectivement 23 et 30 déclarations. Pour plus de détails voir l’encadré n°1 relatif au tableau comparatif des déclarations de patrimoine reçues par l’OFNAC de 2014 à 2018.
Première partie : diagnostic de la loi sur la déclaration de patrimoine
Titre 1 : un champ d’application limite de la déclaration de patrimoine
Le champ d’application de la déclaration de patrimoine renvoie à l’ensemble des biens et personnes sur lesquels celle-ci s’applique. En d’autres termes, il s’agit à la fois du patrimoine ou fortune déclaré mais également des autorités assujetties à cette formalité de déclaration. Le champ d’application limité de la déclaration de patrimoine s’apprécie non seulement à travers le nombre restreint d’autorités assujetties (section I) mais également via le nombre insuffisant des biens déclarés (section II).
Section 1 : le nombre restreint d’autorités assujetties à la déclaration
La déclaration de patrimoine est une formalité que doit accomplir les personnes mentionnées à l’article 2 de la loi n°2014-17 portant sur le même objet. En effet, celles-ci doivent, dans les trois (03) mois qui suivent leur nomination, formuler une déclaration certifiée sur l’honneur, exacte et sincère de leur situation patrimoniale concernant notamment leurs biens propres ainsi que, éventuellement, ceux de la communauté. Le patrimoine déclaré est composé des biens de l’autorité assujettie ainsi que ceux réputés indivis en application de l’article 380 du code de la famille. En outre, la déclaration doit être faite par les assujettis dans les trois (03) mois suivant la cessation des fonctions, pour cause autre que le décès.
Paragraphe 1 : le nombre limite d’assujettis en vertu du critère institutionnel
Aux termes des dispositions de l’article 2 alinéa 1 de la loi n°2014-17 : « La déclaration de situation patrimoniale doit être faite par les autorités ci-après : Le Président de l’Assemblée nationale, le Premier Questeur de l’Assemblée nationale ; Le Premier ministre et les ministres; Le Président du Conseil économique, social et environnemental… » L’analyse de la liste des autorités assujetties, en vertu du critère institutionnel, à la déclaration de patrimoine permet de déceler des insuffisances. En effet, la première limite est relative à l’absence, dans la liste des assujetties, du Président du Haut Conseil des Collectivités territoriales (HCCT) . Le HCCT est une assemblée consultative qui a pour mission d’étudier et de donner un avis motivé sur les politiques de décentralisation, d’aménagement et de développement du territoire. Il est, en vertu de la loi constitutionnelle n°2016-10 du 05 avril 2016, la quatrième institution de la République. En outre, sur la liste des autorités assujetties, en vertu du critère institutionnel, à la déclaration de patrimoine, on doit y inscrire les Présidents des autres institutions de la République. Il s’agit du Président du Conseil constitutionnel, du Président de la Cour suprême, du Président de la Cour des Comptes et ceux de l’ensemble des Cours et Tribunaux. En outre, il convient de voir les autorités assujetties à la déclaration de patrimoine en vertu du critère financier.
Paragraphe 2 : le seuil élevé du critère financier d’assujettissement à la déclaration de patrimoine
Aux termes des dispositions de l’article 2 alinéa 2 de la loi n°2014-17 relative à la déclaration de patrimoine : « La déclaration de situation patrimoniale doit être faite par les autorités ci-après : (…) tous les administrateurs de crédits, les ordonnateurs de recettes et de dépenses,
les comptables publics, effectuant des opérations portant sur un total annuel supérieur ou égal à un milliard (1.000.000.000) de francs CFA. » Vu le rôle important qu’ils jouent dans l’exécution des opérations fnancières, les administrateurs de crédits, les ordonnateurs de recettes et de dépenses et le comptables publics sont tenus de faire leur déclaration de patrimoine dès que le montant total des opérations qu’ils effectuent, au courant de l’année, est égal au minimum à un milliard (1.000.000.000) de FCFA.
Section 2 : le nombre insuffisant des biens déclarés
L’insuffisance des biens objet de la déclaration s’apprécie à travers le nombre limité du patrimoine déclaré (paragraphe I) et l’absence de déclaration d’intérêts (paragraphe II).
Paragraphe 1 : le nombre limite du patrimoine déclaré
Les autorités assujetties, en vertu de l’article 2, à la déclaration de patrimoine s’y acquittent en fournissant des informations relatives aux biens et actifs qu’ils détiennent directement ou indirectement. Leur déclaration de patrimoine englobe des biens meubles tels que : « l. Les comptes bancaires courants ou d’épargne, les valeurs en bourse, les actions dans les sociétés de commerce en général, les assurances vie, les revenus annuels liés à la fonction occupée ou provenant de toute autre source ; 2. Les collections d’objets de valeur, les objets d’art, accompagnés de leur estimation en valeur, les bijoux et pierres précieuses de valeurs supérieures ou égales à cinquante millions (50.000.000) de francs CFA; 3. Les véhicules à moteur ; 4. Les fonds de commerce, les effets à recevoir ; 5. Tous autres biens meubles détenus au Sénégal ou à l’étranger. » En outre, la déclaration de patrimoine s’étend sur les biens immeubles de l’autorité assujettie. Ces biens sont composés de propriétés bâties avec description en annexe, de propriété non bâties et des immeubles par destination peu importe qu’ils se trouvent au Sénégal ou à l’étranger .
Au-delà, des éléments de l’actif cités, l’assujetti mentionne le passif de son patrimoine. Celui-ci inclut les dettes hypothécaires, les dettes personnelles et tous autres engagements qu’il juge nécessaire de signaler. Les autorités assujetties déposent la déclaration de leur situation patrimoniale auprès de l’Office national de Lutte contre la Fraude et la Corruption contre décharge ou l’adressent au Président de ladite structure, par courrier recommandé avec accusé de réception. Au-delà du caractère limité du patrimoine déclaré, il s’y ajoute l’absence de déclaration d’intérêts de l’assujetti et des biens de son conjoint et de ses ascendants.
Paragraphe 2 : l’absence de déclaration d’intérêts et des biens du conjoint et des descendants de 1er degré de l’assujetti
A la lumière de la loi sur la déclaration de patrimoine, les assujettis doivent, dans les trois (03) mois qui suivent leur nomination, formuler une déclaration certifiée sur l’honneur exacte et sincère (…), des biens de la communauté ou les biens réputés indivis en application de l’article 380 du code de la famille. En dehors de cette hypothèse, le/ la conjoint (e) et les ascendants de premier degré de l’assujetti ne font pas une déclaration. La loi sur la déclaration de patrimoine n’est pas conforme, sur ce point, au protocole de la CEDEAO sur la lutte contre la corruption. En effet, aux termes des dispositions de l’article 5-g de ce protocole : « Les règles de déclaration de revenus doivent s’étendre au moins à leurs conjoints à leurs enfants et aux personnes qui sont à leur charge. » Cette exigence communautaire est fondamentale dans la mesure où le patrimoine du conjoint de l’assujetti ou ceux des enfants dont il a en charge peuvent être des moyens de dissimulation d’une partie de sa fortune. En outre, le système sénégalais de déclaration de patrimoine n’est pas accompagné d’un mécanisme de déclaration d’intérêts.
Titre 2 : un traitement relatif de la déclaration de patrimoine
C’est l’Office national de Lutte contre la Fraude et la Corruption (OFNAC) qui est chargé d’assurer le traitement de la déclaration de patrimoine. En outre, les déclarations déposées et les observations formulée ne peuvent être communiquées, qu’à la demande expresse du déclarant ou de ses ayants droit ou sur requête des autorités judiciaires. Après avoir procédé aux vérifications nécessaires, si l’OFNAC constate des variations injustifiées de patrimoine, son Président saisit le Procureur de la République ou tout autre Magistrat compétent, conformément à l’article 32 du Code de procédure pénale. Au-delà de ces pouvoirs de vérification et de saisine, le traitement que l’OFNAC réserve à la déclaration de patrimoine est relatif. La relativité de la déclaration de patrimoine s’apprécie au niveau de son excès de confidentialité (section I) et son absence de publication et de mise à jour (section II).
Section 1 : l’excès de confidentialité de la déclaration de patrimoine
Paragraphe 1 : l’assujettissement aux personnes participant a la mise en œuvre de la déclaration au secret professionnel
Aux termes des dispositions de l’article 9 de la loi n°2014-17 sur la déclaration de patrimoine « Le processus de la déclaration de patrimoine revêt un caractère confidentiel. Toute personne concourant à sa mise en œuvre est astreinte au secret professionnel. Tout manquement au caractère confidentiel de la déclaration de patrimoine, par divulgation ou publication quelconque, ou à la sincérité de son contenu, sera puni des peines prévues par les lois en vigueur ». Il en va de même en Côte d’Ivoire. Ainsi, l’ordonnance relative à la prévention et à la lutte contre la corruption prescrit que : « La déclaration du patrimoine a un caractère confidentiel. La Haute Autorité pour la bonne Gouvernance veille à la protection des données personnelles recueillies. » Toutefois, « La liste des agents publics ayant déclaré leur patrimoine est publiée au Journal officiel de la République de Côte d’Ivoire. »
Paragraphe 2 : l’inefficacité des sanctions liées a l’inobservation de la déclaration
L’inobservation de l’obligation de déclaration de patrimoine, sans fait justificatif sérieux et à l’échéance d’un délai de trois (03) mois après un rappel par exploit d’huissier notifié à la diligence de l’OFNAC, à personne ou à domicile, entraînera des sanctions. Ces dernières sont de deux natures : soit c’est une privation d’un quart (1/4) des émoluments de l’assujetti si c’est un élu jusqu’à ce qu’il fournisse la preuve de l’accomplissement de son obligation, soit une perte, prononcée par l’autorité de nomination, de la position ayant généré l’obligation de déclaration si le concerné relève de l’ordre administratif. » Au-delà de celui du Sénégal, le système burkinabé de déclaration de patrimoine prévoit des sanctions en cas d’inobservation de la formalité de déclaration de patrimoine. En effet aux termes des dispositions de l’article 29 de la loi n° 004-2015/ CNT portant prévention et répression de la corruption au Burkina Faso : « Toute personne assujettie à la déclaration de patrimoine qui, à l’échéance des délais prévus aux articles 14, 15, 16 et 116 de la présente loi, et trois mois après un rappel par exploit d’huissier notifié, à la diligence de l’Autorité supérieure de contrôle d’État, à personne ou à domicile réel, n’aura pas rempli cette formalité, est privée d’un quart de ses émoluments jusqu’à ce qu’elle fournisse la preuve de l’accomplissement de cette formalité. L’Autorité supérieure de contrôle d’État a pour obligation de produire ce rappel dans un délai de soixante jours. »
Recommandations en vue de la révision de la loi sur la déclaration de patrimoine
La déclaration de patrimoine est l’une des fortes recommandations des instruments juridiques internationaux de la lutte contre la corruption. D’abord, au plan universel, la prévention de la corruption a été l’une des préoccupations des rédacteurs de la Convention des Nations Unies de lutte contre la Corruption (CNUC). Ce texte fait obligation à chaque Etat partie de : « s’efforcer de mettre en place et de promouvoir des pratiques efficaces visant à prévenir la corruption ». A la lumière de ces dispositions de la Convention, les Etats parties ont non seulement la latitude d’adopter les mesures de prévention appropriées, mais également de déterminer leur champ d’application.
En effet, au sein de l’UEMOA, le Code de Transparence prescrit que : « les détenteurs de toute autorité publique, élus ou hauts fonctionnaires, font une déclaration de leur patrimoine en début et en fin de mandat ou de fonction
C’est pourquoi, l’allongement de la liste des autorités assujetties à la déclaration de patrimoine, en tant que mesure de prévention de la corruption est présent dans l’esprit de cette convention. Sur le plan régional, la Convention de l’Union africaine sur la Prévention et la Lutte contre la Corruption communément appelée Convention de Maputo fait de la déclaration des biens l’une de ses exigences envers les Etats membres. Ainsi, pour lutter contre la corruption et infractions assimilées dans la fonction publique, les Etats parties s’engagent à exiger que tous les agents publics ou ceux qui sont désignés déclarent leurs biens lors de leur prise de fonctions, ainsi que pendant et à la fin de leur mandat A la lumière de ces dispositions, un Etat membre de cette Union peut exiger de tous ses agents publics la déclaration de leurs biens ou désigner quelques agents parmi eux afin qu’ils accomplissent cette formalité. Le Sénégal a choisi la seconde option qui consiste à assujettir à la déclaration de patrimoine certaines autorités seulement. Sur le plan sous régional, la déclaration de patrimoine a été consacrée par les directives portant Code de Transparence aussi bien au sein de l’UEMOA qu’au niveau de la CEMAC. En effet, au sein de l’UEMOA, le Code de Transparence prescrit que : « les détenteurs de toute autorité publique, élus ou hauts fonctionnaires, font une déclaration de leur patrimoine en début et en fin de mandat ou de fonction. »
Au Sénégal, la liste des autorités assujetties à la déclaration de patrimoine est courte. C’est pourquoi, il est impératif de procéder à son allongement. C’est pourquoi, les membres de toutes les institutions de la République devraient être assujettis à la déclaration de patrimoine. Il y a lieu de préciser que la déclaration de patrimoine du Président de la République est régie par l’article 37 de la Constitution du 22 janvier 2001. En outre, la déclaration du patrimoine faite auprès l’OFNAC devrait concerner, conformément à l’article 6 de la Constitution, les membres du Cabinet du Président de la République, les membres du Gouvernement, les membres des bureaux du Parlement, du Haut Conseil des Collectivités Territoriales (HCCT) et du Conseil économique social et environnemental (CESE), ainsi que les membres des hautes juridictions.
Au Sénégal, la liste des autorités assujetties à la déclaration de patrimoine est courte. C’est pourquoi, il est impératif de procéder à son allongement. C’est pourquoi, les membres de toutes les institutions de la République devraient être assujettis à la déclaration de patrimoine. Il y a lieu de préciser que la déclaration de patrimoine du Président de la République est régie par l’article 37 de la Constitution du 22 janvier 2001
Au Sénégal, la loi sur la déclaration de patrimoine ne prévoit ni de sanction politique ou de sanction pénale en cas de manquement à l’obligation de déclaration. Or, celles-ci peuvent s’avérer efficaces pour lutter contre tout refus d’accomplir la formalité de déclaration de patrimoine. Au Cameroun, il est prévu comme sanction politique, en cas de manquement à l’obligation de déclaration de patrimoine, l’inéligibilité. Ainsi, toute personne titulaire d’un mandat électif, qui fait une fausse déclaration des biens et avoirs, ou qui ne satisfait pas à l’obligation de déclaration est inéligible à tout scrutin suivant la fn de son mandat. Dans d’autres pays, il est prévu, en cas de fausse déclaration, de sanction pénale. Par exemple au Bénin, l’article 54 de la loi n° 2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes dispose que : « Est puni d’un emprisonnement de trois (03) ans à cinq (05) ans et d’une amende correspondant à la valeur des biens non déclarés, tout agent public coupable de fausses déclarations de patrimoine. » Il en va de même au Burkina Faso où toute personne qui, sciemment, fait une déclaration incomplète, inexacte ou fausse, ou a formulé de fausses observations dûment constatées, est privée du tiers de ses émoluments avec poursuites judiciaires. Le Sénégal pourrait s’inspirer de ces différentes législations pour renforcer les sanctions prononcées en cas d’inobservation de la formalité de déclaration de patrimoine.