Auteurs : William Davis, Andrew Bauer, Papa Daouda Diene
Organisation affiliée : Natural Resource Governance Institute
Type de publication : Rapport
Date de publication : décembre 2021
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* Les Wathinotes sont des extraits de publications choisies par WATHI et conformes aux documents originaux. Les rapports utilisés pour l’élaboration des Wathinotes sont sélectionnés par WATHI compte tenu de leur pertinence par rapport au contexte du pays. Toutes les Wathinotes renvoient aux publications originales et intégrales qui ne sont pas hébergées par le site de WATHI, et sont destinées à promouvoir la lecture de ces documents, fruit du travail de recherche d’universitaires et d’experts.
Introduction/Contexte
La gestion des recettes publiques issues de l’exploitation des hydrocarbures est un défi majeur pour les pays riches en ressources naturelles. Lorsqu’elles sont bien gérées, ces recettes peuvent stimuler la croissance et le développement économiques, grâce à des investissements conduisant à une plus grande capacité de production, à une diversification économique et, en fin de compte, à un niveau de vie plus élevé pour les habitants. Inversement, une mauvaise gestion des recettes tirées de ces ressources (par exemple, par des dépenses inopportunes) peut gâcher les possibilités qu’elles offrent et laisser peu de perspectives aux générations futures.
Les pays dont la gestion des ressources de l’industrie extractive est particulièrement mauvaise peuvent se retrouver dans une situation encore pire qu’avant la découverte des ressources, des plans de dépenses trop ambitieux peuvent augmenter la dette du pays, ou des projets d’infrastructure mal planifiés peuvent surcharger les capacités limitées du pays sans contribuer au développement économique. Dans les cas extrêmes, une mauvaise gestion des recettes de l’industrie extractive peut même conduire à des troubles civils.
Avec deux nouveaux projets pétroliers et gaziers en passe de démarrer leur production, le gouvernement du Sénégal pourrait percevoir des recettes modestes (mais non négligeables) de ce secteur à partir de 2023 et au moins jusqu’à la fin des années 2040. Le Fonds monétaire international (FMI) estime que les recettes publiques provenant du pétrole et du gaz représenteront en moyenne 1,5 % du PIB ou 6 % de l’ensemble des recettes publiques pendant 25 ans.
Ceci représente des fonds supplémentaires importants, mais ils ne feraient pas du Sénégal un pays dépendant du pétrole. Ils sont insuffisants pour avoir à eux seuls un effet transformateur, mais s’ils sont bien gérés, ils pourraient faire augmenter le niveau de vie de la population sénégalaise, même légèrement. Le gouvernement a également des projets ambitieux en matière de contenu local et d’utilisation de ses réserves de gaz pour produire de l’énergie pour l’économie nationale, ce qui pourrait accroître la contribution du secteur des hydrocarbures à l’économie sénégalaise ; toutefois, une évaluation détaillée de l’impact potentiel de ces politiques sort du cadre du présent rapport.
Recettes provenant des ressources naturelles du Sénégal
Recettes tirées des ressources naturelles du Sénégal à ce jour
Le Sénégal a de l’expérience en matière d’exploitation des ressources naturelles, tant dans le secteur minier que dans celui du pétrole et du gaz. Ces dernières années, les industries extractives ont contribué de manière modeste mais non négligeable à l’activité économique. La valeur ajoutée du secteur représente 1 à 3 % du PIB du pays depuis au moins 1980 jusqu’en 2020. Dans le secteur du gaz naturel, le puits Gadiaga/Diender produit une petite quantité de gaz depuis 2001; PETROSEN détient une participation dans le projet. Le champ de Diamniado, qui produisait auparavant une faible quantité de gaz (7,6 milliards de pieds cubes) a été fermé en 2000. La région de Diamniado a également produit une petite quantité de pétrole (34000 barils) avant que ces projets ne soient abandonnés en 1962.
La contribution des recettes du secteur extractif au budget de l’État a été relativement modeste. Le secteur extractif a contribué à environ 5 % des recettes publiques totales (y compris les dons au gouvernement sénégalais, provenant par exemple de gouvernements étrangers ou d’organisations internationales) en 2019, l’année la plus récente pour laquelle des données sont disponibles. Ce chiffre n’a cependant cessé d’augmenter (jusqu’à 5 %) au fil du temps. En outre, les produits extractifs (principalement l’exploitation minière) jouent un rôle important dans l’obtention de devises pour les secteurs public et privé, représentant environ 18 % des exportations totales de biens et services du Sénégal en 2019.
État d’avancement du développement des champs et estimation des recettes attendues
Actuellement, deux projets pétroliers et gaziers sont en cours de développement au Sénégal : Sangomar, qui est un projet exclusivement pétrolier sa première phase et GTA, qui est un projet d’exploitation de gaz naturel et qui en est aussi à sa première phase. Ces projets sont les seuls au pays ayant reçu une décision finale d’investissement (DFI) (à part Gadiaga/Diender). Chaque projet a fait l’objet d’un certain nombre de contrats d’approvisionnement, et les premières productions d’hydrocarbures sont attendues en 2023 pour les deux projets.
Pour GTA, PETROSEN a indiqué que les travaux de la phase 1 étaient achevés à environ 65 % en septembre 2021. Pour les phases 2 et 3 de GTA, les décisions finales d’investissement seront prises plus tard, avec un objectif de fin 2022 pour une décision finale d’investissement pour la phase 2; les partenaires ont passé un contrat pour les travaux de préfabrication, d’ingénierie et de conception pour ces deux phases en avril 2020.
Pour Sangomar, la coentreprise a attribué plusieurs contrats de fourniture de services et l’opérateur (l’entreprise australienne Woodside) a commencé le forage en juillet 2021, tandis que l’un des entrepreneurs a commencé la construction d’un système d’amarrage à tourelle.
Les recettes issues de l’exploitation des hydrocarbures
Le FMI estime que les recettes pétrolières et gazières de ces deux projets passeront d’un niveau initial de 0,5 % du PIB (ou 6 % du total des recettes publiques hors ressources naturelles) à 3 % du PIB (ou 16 % des recettes hors ressources naturelles) lors du pic de production. Par conséquent, les recettes totales provenant des ressources naturelles devraient augmenter de deux tiers maximum par rapport à leur niveau de 2019. Ces estimations reposent sur un prix du pétrole de 60 dollars américains le baril. Les derniers documents de programme du FMI de juillet 2020 prévoient également des recettes d’environ 200 milliards de XOF (~0,8 % du PIB) pour la période 2023-2025. Les projections de croissance après les découvertes de pétrole et de gaz se sont historiquement révélées trop optimistes, en grande partie parce qu’elles ne tenaient pas compte de l’érosion de la base, du transfert de bénéfices et d’autres mesures d’évasion fiscale, ainsi que des difficultés techniques liées à la production.
Comme toute prévision macroéconomique pour les producteurs d’hydrocarbures, elles reposent également sur des hypothèses concernant les prix du pétrole et du gaz qui sont presque impossibles à prévoir; différents acteurs, tels que les marchés à terme, les compagnies pétrolières et les instituts de prévision ont tous des avis radicalement différents sur l’évolution du prix du pétrole à long terme. En plus de cela, la transition en cours vers les énergies renouvelables pourrait entraîner une baisse soutenue des prix du pétrole à long terme. Selon l’Agence internationale de l’énergie (AIE) par exemple, si le monde parvient à éliminer les émissions nettes de gaz à effet de serre d’ici 2050, conformément à son scénario « émissions nettes nulles », le revenu net des ventes de pétrole et de gaz dans les pays producteurs tomberait progressivement à environ 20 % de son niveau actuel d’ici les années 2040.
Contrôle, approbation et transparence de la collecte et de la distribution des recettes provenant des ressources
Aperçu des dispositions actuelles
Comme le souligne la Charte des ressources naturelles, si les parlements et la société civile n’ont pas le pouvoir et les informations nécessaires pour contrôler la gestion des recettes de l’industrie extractive par le gouvernement national, de mauvaises décisions peuvent être prises ou des fonds détournés. Par conséquent, le contrôle parlementaire, la transparence et la redevabilité sont tous importants pour la bonne gestion des recettes tirées des industries extractives. En outre, il est essentiel que les citoyens puissent participer aux débats sur l’utilisation de ces recettes.
Actuellement, les recettes tirées de l’exploitation du pétrole et du gaz au Sénégal entrent dans le budget général (à l’exception de celles conservés par la compagnie pétrolière nationale, PETROSEN) et elles n’y sont soumises à aucune règle indiquant le montant qui doit être épargné ou qui peut être dépensé. Il n’existe également aucune règle affectant les fonds provenant des ressources naturelles à des usages spécifiques, à l’exception d’une petite part des recettes minières qui est allouée aux autorités infranationales.
Cela est parfaitement justifié compte tenu des recettes fiscales limitées que le Sénégal tire à ce jour de ses ressources naturelles. Cependant, l’absence d’institutions spéciales de gestion des recettes du secteur extractif accroît l’importance d’avoir des processus budgétaires ouverts de manière plus générale, notamment en raison du risque accru de détournement des actifs publics du secteur pétrolier. Malgré des efforts récents du gouvernement pour améliorer la gestion des finances publiques, il existe encore plusieurs lacunes qui empêchent une budgétisation efficace.
Tout d’abord, en ce qui concerne la comptabilisation des recettes tirées des activités extractives (i), en se basant sur les normes internationales, le Sénégal semble réussir dans ce domaine. Le dernier rapport ITIE (couvrant les données de 2019) a pu faire correspondre les paiements déclarés par le gouvernement et ceux effectués par les entreprises, représentant 99,93 % du total des revenus déclarés par le gouvernement. La Cour des comptes contrôle également les recettes tirées de l’exploitation minière et perçues par l’administration fiscale, mais son dernier rapport publié remonte à 2017. Le Sénégal publie le montant des recettes tirées des industries extractives chaque année, par le biais du rapport ITIE, tandis que certains pays d’Afrique de l’Ouest, comme le Ghana, publient ces données sur une base semestrielle ou même trimestrielle.
Actuellement, les recettes tirées de l’exploitation du pétrole et du gaz au Sénégal entrent dans le budget général (à l’exception de celles conservés par la compagnie pétrolière nationale, PETROSEN) et elles n’y sont soumises à aucune règle indiquant le montant qui doit être épargné ou qui peut être dépensé. Il n’existe également aucune règle affectant les fonds provenant des ressources naturelles à des usages spécifiques, à l’exception d’une petite part des recettes minières qui est allouée aux autorités infranationales
En ce qui concerne le processus de budgétisation (ii), les éléments clés de la bonne gouvernance pour cette étape sont les suivants : fournir des documents budgétaires qui donnent suffisamment d’informations pour que les législateurs et les citoyens puissent évaluer les propositions du gouvernement (y compris des informations à jour sur les recettes attendues des industries extractives et les dépenses publiques); fournir des informations sur les risques macroéconomiques et les plans à plus long terme afin que le budget actuel puisse être appréhendé dans son contexte ; et faire en sorte que les citoyens puissent facilement suivre et influencer le processus. Le Sénégal obtient des résultats modérément bons dans ces domaines.
En particulier, le gouvernement publie une bonne quantité d’informations permettant aux citoyens et aux législateurs d’examiner avec attention ses propositions. Il s’agit notamment d’un projet de loi de finances avant qu’il ne soit débattu et finalement adopté au parlement, ainsi qu’un budget citoyen (une version simplifiée du document budgétaire conçue pour être plus accessible au grand public). Les budgets sont également basés sur des documents de planification à moyen terme publiés qui fournissent le contexte (et constituent une bonne pratique pour le gouvernement). Le dernier document de ce type couvre la période 2022-24 et comprend des prévisions concernant les recettes pétrolières et gazières. La plupart des informations pertinentes sur les recettes des ressources naturelles sont publiées par le biais de l’ITIE plutôt que dans le cadre du budget lui-même.
Toutefois, l’approche du Sénégal en matière d’inclusion des industries extractives dans la budgétisation, et plus généralement son approche de la budgétisation, présente encore certaines lacunes, notamment :
Les recettes issues de l’exploitation des hydrocarbures n’apparaissent actuellement pas de manière distincte dans les documents budgétaires, ce qui rend difficile le suivi de l’utilisation de ces revenus par le gouvernement lors du processus budgétaire. En conséquence, l’Assemblée nationale ne peut pas tirer parti de ces informations actualisées sur le niveau des recettes attendues des industries extractives lors de la discussion du projet de loi de finances. Toutefois, le gouvernement prévoit d’inclure les recettes provenant des hydrocarbures dans le budget à l’avenir, et les autorités publient déjà des prévisions pour les recettes pétrolières et gazières dans le document multi annuel de programmation budgétaire.
Comme mentionné ci-dessus, et selon l’International Budget Partnership, le Sénégal pourrait fournir davantage d’informations dans ses documents budgétaires et faire davantage pour soutenir la participation du public au processus budgétaire. Ce type de participation pourrait notamment prendre la forme de sollicitations du gouvernement pour recueillir l’avis des citoyens/de la société civile, de groupes de discussion ou d’enquêtes.
La création, en 2011, du Comité de redevabilité sur l’intérêt public (PIAC) au Ghana en est un bon exemple. L’organisme statutaire dirigé par des citoyens exerce efficacement sa responsabilité de suivi et d’évaluation de la gestion des ressources pétrolières du Ghana par le gouvernement et les parties prenantes
En outre, dans un certain nombre de domaines, le gouvernement ne publie pas autant d’informations qu’il le pourrait pour aider les législateurs et les citoyens à déterminer la viabilité fiscale d’un budget proposé. Des informations supplémentaires sont notamment nécessaires sur l’utilisation par le gouvernement de garanties ou d’engagements éventuels, et sur les engagements du gouvernement liés aux partenariats public-privé (qui sont estimés à 6 % du PIB). De plus, le gouvernement ne fournit pas actuellement d’informations sur les « lettres de confort », qui sont des garanties de paiement à des fournisseurs (ou des banques). On estime qu’ils représentaient 1,9 % du PIB en 2019.
En matière de transparence et de redevabilité dans l’exécution du budget conformément à l’approbation de l’Assemblée nationale (iii), le Sénégal fait preuve d’une transparence modérée. Le pays publie plusieurs rapports sur la manière dont le budget a été effectivement exécuté, ce qui favorise un degré élevé de redevabilité et de transparence. Cependant, des lacunes persistent, en particulier les suivantes :
L’exécution du budget pourrait être améliorée — la fiscalité et les dépenses réelles différaient souvent de manière significative des budgets annoncés. Ce peut aussi être à cause de prévisions trop optimistes/pessimistes ou de chocs économiques, au lieu d’un défaut dans le processus d’exécution du budget, mais dans le cas du Sénégal les différences sont suffisamment importantes pour être notées, c’est pourquoi il pourrait être utile d’essayer d’améliorer l’exécution du budget.
Dans son évaluation de la transparence des finances publiques de 2018, le FMI a noté que certaines des pratiques de reporting budgétaire du Sénégal rendaient difficile le rapprochement de différents comptes. Une évaluation du programme relatif aux dépenses publiques et à la responsabilité financière menée en 2020 a également révélé que les données sur les arriérés de paiement n’étaient pas fiables. Toutefois, le FMI a considéré que le niveau d’«intégrité statistique» était satisfaisant.
Une société civile et des médias libres et indépendants (iv) sont essentiels pour demander des comptes à l’État sur sa gestion des recettes de l’industrie extractive. Des lacunes dans les contrepoids ou les contrôles de la gestion gouvernementale peuvent survenir pour de nombreuses raisons, notamment la défaillance des institutions conçues pour contrôler les actions du gouvernement, par exemple en cas de captation de l’État. Dans ces cas-là, une société civile et des médias performants peuvent aider en faisant pression sur l’État pour qu’il stoppe ou prévienne une mauvaise gestion des recettes. L’expérience récente de l’Afrique du Sud en matière de captation de l’État par le précédent gouvernement montre comment la mauvaise gouvernance peut survenir même dans un pays doté de mécanismes de contrôle apparemment solides. Elle souligne également le rôle clé des médias et de la société civile dans la mise en lumière des abus.
La création, en 2011, du Comité de redevabilité sur l’intérêt public (PIAC) au Ghana en est un bon exemple. L’organisme statutaire dirigé par des citoyens exerce efficacement sa responsabilité de suivi et d’évaluation de la gestion des ressources pétrolières du Ghana par le gouvernement et les parties prenantes.
Le Sénégal dispose de médias relativement libres et dynamiques qui ont montré beaucoup d’intérêt pour les ressources pétrolières et gazières du pays et leurs implications pour le développement national. Bien que certains rapports fassent état d’intimidations à l’encontre de journalistes, notamment lorsqu’ils couvrent la corruption, ces cas sont relativement rares par rapport à bon nombre d’autres pays. Le pays compte également un certain nombre de groupes de la société civile impliqués dans la gouvernance des industries extractives. Cependant, certains acteurs de la société civile travaillant sur les industries extractives ont rencontré de sérieuses difficultés avec le gouvernement, allant dans un cas en 2018 jusqu’à l’annulation de l’autorisation d’opérer au Sénégal. Pour permettre aux médias et à la société civile de demander des comptes au gouvernement sur la gestion des industries extractives, la disponibilité des informations est également essentielle, et pourrait être meilleure, comme indiqué ci-dessus.
Propositions du gouvernement relatives à un nouveau cadre
En prévision des recettes supplémentaires provenant du pétrole et du gaz, le gouvernement propose de réviser le cadre de gestion de ces recettes. En particulier, un projet de loi sur la répartition et l’encadrement de la gestion des recettes issues de l’exploitation des recettes d’hydrocarbures propose que toutes ces recettes soient identifiées dans le document budgétaire (qui est actuellement rendu public); que la répartition des recettes tirées des ressources naturelles soit approuvée par le parlement; que les retraits des fonds intergénérationnels et de stabilisation que les autorités sénégalaises prévoient de mettre en place ne puissent être possibles que dans le cadre prévu par la loi; qu’un rapport annuel soit présenté au parlement sur les utilisations prévues et réelles de ces recettes ; et que le gouvernement soumette au parlement un plan pluriannuel sur la manière dont les recettes seront utilisées (pour discussion et non pour approbation par le parlement). Il existe également des propositions pour une formule déterminant le montant des recettes tirées des ressources à dépenser ou à épargner.
Recommandations NRGI
Dans le domaine du contrôle, de la redevabilité et de la transparence des recettes provenant des ressources naturelles (et du budget en général), nous avons trois recommandations clés pour le Sénégal :
-Publier davantage d’informations (y compris sur les industries extractives) relatives au processus de budgétisation, et veiller à ce qu’elles soient plus à jour. Comme indiqué dans la sous-section, il existe un certain nombre de domaines sur lesquels le gouvernement pourrait publier des informations supplémentaires relatives au budget, ainsi qu’aux recettes tirées des industries extractives attendues pour améliorer la transparence des finances publiques. Les propositions actuelles visant à publier davantage d’informations sur les recettes tirées des industries extractives constituent une avancée bienvenue. Le gouvernement pourrait également publier plus fréquemment des données sur les recettes tirées des industries extractives et réduire le délai d’obtention des rapports d’audit de la Cour des comptes (par exemple, en visant un délai de deux ans au lieu de quatre ans comme c’est le cas actuellement).
-Ajuster les pratiques en matière de dépenses de manière à accroître la redevabilité dans la gestion des finances publiques. Il s’agit notamment de donner suite aux plans existants visant à utiliser un compte unique du Trésor et de réduire l’utilisation de procédures de dépenses simplifiées, de réduire également le recours aux appels d’offres uniques et de renforcer l’exécution du budget (par exemple, en prévoyant plus de temps pour préparer le budget en premier lieu).
-Soutenir la participation des citoyens, de la société civile et des médias au processus budgétaire. Les autorités devraient protéger la société civile et les médias et garantir leur capacité à examiner et éventuellement à critiquer le budget, sans crainte de représailles. Elles devraient également soutenir une plus grande implication des citoyens à titre individuel (par ex. par le biais de demandes de soumissions, de groupes de discussion ou d’enquêtes).