Poisson pourri : un guide pour lutter contre la corruption dans le secteur de la pêche, UNODC, 2019

Auteur : Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC)

Type de publication : Guide pratique

Année de publication : 2019

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La criminalité liée à la pêche peut contribuer à la surpêche et constitue une menace pour l’environnement et la sécurité, qui affecte plus particulièrement les pays en développement. Elle sape les efforts mondiaux et locaux visant à gérer les ressources halieutiques et la gouvernance des mers de manière responsable. Ces efforts seraient plus fructueux si les risques étaient connus et traités. Les effets dévastateurs sur l’homme et l’environnement sont évidents : en 2015, 59,9% des stocks de poisson étaient « exploités à leur niveau maximal de soutenabilité » et 33,1% étaient « surexploités », selon un rapport publié en 2018 par l’Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture (FAO). En soi, le crime de pêche est un crime économique ; il est enraciné dans les possibilités de réaliser un bénéfice accru.

Selon un rapport de 2016 de la FAO :

  • La part des pays en développement dans le total mondial des exportations liées à la pêche représente environ 53% en valeur et 59% en quantité.
  • La production mondiale de poissons et d’autres animaux aquatiques (une mesure de la pêche et de l’aquaculture combinées) atteint 170,9 millions de tonnes.
  • La flotte de pêche mondiale est composée d’environ 4,6 millions de navires.
  • Les moyens de subsistance et les revenus d’environ 59,6 millions de personnes dans le monde proviennent directement du secteur de la pêche.
  • Le poisson représente environ 17% de la consommation humaine mondiale de protéines animales et constitue une source nutritionnelle précieuse d’acides gras et de micronutriments essentiels, souvent déficients dans l’alimentation des populations vulnérables. (Dans certains pays les moins avancés, le poisson représente 50% ou plus de l’apport total en protéines animales).

Pourquoi s’attaquer à la corruption pour lutter contre la criminalité liée a la pêche ?  

La corruption est un facilitateur de presque tous les types de crime, y compris les crimes liés à la pêche. Des fonctionnaires acceptant des pots-de-vin pour vérifier des licences de pêche contrefaites aux agents des ports autorisant les entreprises à importer sciemment des espèces mal étiquetées pour échapper à des taux d’imposition plus élevés, la corruption permet aux crimes liés à la pêche de se produire à chaque étape de la chaîne de valeur et entraîne presque toujours une perte importante de revenus pour le pays en question. Les cadres réglementaires et les contrôles en place pour régir le secteur de la pêche, ainsi que les hypothèses selon lesquelles ils seront efficaces, sont tous menacés par la corruption.

En s’attaquant à la corruption qui permet aux acteurs de contrevenir à ces cadres réglementaires, les pays peuvent préserver l’intégrité et l’efficacité de ces cadres. Sans lutter contre la corruption, ces cadres sont laissés sans surveillance et vulnérables à la manipulation, et s’avéreront inefficaces pour gouverner le secteur de la pêche. Selon le « Rapport Planète Vivante – Océans » du WWF, publié en 2015, les populations de poisson ont diminué de moitié depuis 1970. Certains stocks de poissons commerciaux (y compris le thon, le maquereau et la bonite) ont été réduits de près de 74% sur cette même période. La mauvaise gestion collective (et la criminalité liée à la pêche qui l’accompagne souvent) a poussé les stocks de poisson, et donc l’industrie de la pêche, au bord de l’effondrement dans de nombreuses régions du monde.

Pour tenter de rétablir les stocks de poisson le plus rapidement possible et de protéger la sécurité alimentaire, le monde a souscrit à l’objectif de développement durable (ODD) 14, « Conserver et exploiter de manière durable les océans, les mers et les ressources marines aux fins du développement durable ». Les cadres réglementaires du secteur de la pêche visent à soutenir la réalisation des ODD (principalement l’ODD 14, mais aussi l’ODD 2 « Faim ‘zéro’ » et l’ODD 16 « Paix, justice et institutions efficaces »).

L’ODD 16 comprend l’objectif 16.5 visant à « réduire nettement la corruption sous toutes ses formes ». Alors que les pays du monde entier investissent dans des efforts pour répondre aux attentes de l’Agenda 2030, l’impact des activités de la lutte contre la corruption sur le développement durable est plus évident que jamais.

Un secteur de la pêche corrompu et mal géré empêche la réalisation de ces objectifs de développement durable en détournant des fonds des programmes gouvernementaux conçus pour réduire la pauvreté, l’insécurité alimentaire et les inégalités de revenus, entre autres. Les recommandations de ce guide visent à aider les États à atteindre les ODD applicables en minimisant la corruption dans leur secteur de la pêche.

La corruption est un facilitateur de presque tous les types de crime, y compris les crimes liés à la pêche. Des fonctionnaires acceptant des pots-de-vin pour vérifier des licences de pêche contrefaites aux agents des ports autorisant les entreprises à importer sciemment des espèces mal étiquetées pour échapper à des taux d’imposition plus élevés, la corruption permet aux crimes liés à la pêche de se produire à chaque étape de la chaîne de valeur et entraîne presque toujours une perte importante de revenus pour le pays en question

Le secteur de la pêche est particulièrement vulnérable à la corruption. Cette vulnérabilité présente trois aspects essentiels :

  • Le caractère mondial du secteur de la pêche. Contrairement aux industries plus localisées, par exemple l’extraction de diamants ou de métaux précieux, le secteur de la pêche est véritablement mondial ; presque tous les pays sont impliqués dans une certaine mesure dans la pêche, l’exportation ou l’importation de poisson. Par conséquent, les effets de la corruption dans une partie de l’industrie de la pêche peuvent souvent avoir un effet d’entraînement à travers le monde. En outre, la réglementation centralisée fait défaut, chacun des 150 États côtiers ayant le droit de choisir le mode de réglementation de l’industrie de la pêche dans leur zone économique exclusive (ZEE).
  • Les ressources halieutiques sont limitées et s’épuisent rapidement. La concurrence accrue pour des ressources limitées peut inciter les participants à s’engager dans la corruption ou à commettre des infractions en matière de pêche pour obtenir un avantage sur leurs concurrents.
  • Le manque de transparence. Dans le secteur de la pêche, le manque de transparence engendre des difficultés pour les enquêteurs et les fonctionnaires du port. Les propriétaires peuvent, par exemple, immatriculer leurs navires dans des pays ne disposant pas des ressources suffisantes pour réglementer efficacement leur secteur de la pêche ou dans des pays dotés de lois strictes en matière de protection de la vie privée empêchant de révéler aux autorités ou aux enquêteurs l’identité des propriétaires de navires se livrant à des pratiques corrompues.

A quels comportements avons-nous affaire?

Pour planifier une réponse anticorruption efficace, il est utile de comprendre quels types de comportements peuvent être rencontrés. Ce guide se concentre sur trois comportements principaux impliqués dans la criminalité liée à la pêche.

Comportement 1 : La recherche d’un semblant de légitimité

Le premier comportement se caractérise par des entreprises établies qui peuvent utiliser des moyens illégaux, quand l’occasion se présente, pour augmenter leurs profits ou assurer leur pérennité. L’un des problèmes sous-jacents est le grand nombre de navires de pêche dans le monde ; cela conduit à une forte concurrence pour l’obtention du droit de pêcher et pour transformer en profit le poisson pris. Dans la plupart des cas, les personnes de ce groupe ont consenti des investissements considérables en actifs pour soutenir leurs activités commerciales et se concentrent souvent sur la capture et la vente d’espèces de faible valeur / à grand volume. Les individus qui présentent ce comportement peuvent être tentés de payer des pots-de-vin pour obtenir des quotas ou des licences, ou corrompre des inspecteurs afin qu’ils enregistrent de manière incorrecte le volume ou les espèces débarqués ou pour fermer les yeux sur les infractions liées à leurs activités. Leur objectif est d’assurer la pérennité de leur activité et de réaliser des profits plus élevés en gonflant les revenus ou en réduisant les coûts (y compris la charge fiscale).

Comportement 2 : Se cacher de l’autorité

Le deuxième comportement est caractérisé par les groupes du crime organisé qui exploitent des entreprises criminelles. Ces groupes considèrent les ressources marines à haute valeur / faible volume comme une opportunité à faible risque / forte rentabilité. Des exemples d’espèces que ces groupes ciblent souvent comprennent l’ormeau (haliotis), le totoaba (Totoaba macdonaldi) et l’esturgeon (acipenseridae).

Ces groupes ont tendance à ne pas investir massivement dans les actifs industriels, mais plutôt à mettre en place des structures pour faciliter et assurer la continuité de leurs activités illégales. Ils peuvent s’appuyer sur la corruption pour faciliter leurs manœuvres, par exemple en corrompant les forces de l’ordre pour fermer les yeux sur leurs opérations illégales, ou les agents de contrôle des frontières pour permettre à leurs produits d’atteindre les marchés.

Comportement 3 : Hospitalité contre corruption

Le troisième comportement est motivé par le fait que de nombreuses opérations de pêche se déroulent dans des petites communautés souvent isolées, où les pêcheurs et ceux qui sont chargés de réglementer leur comportement peuvent vivre à proximité. Lorsque cette situation prévaut, la ligne de démarcation entre l’hospitalité et l’amitié entre voisins, et la corruption devient indistincte et floue.

Répondre à ces types de comportement

Il est postulé que la plupart des crimes de pêche relèvent de l’un de ces trois types de comportement, mais il convient de noter qu’il existe également des opérations de chalutage à grande échelle qui fonctionnent en dehors de la loi et que des entreprises légitimes exploitent illégalement des ressources marines de grande valeur. Du point de vue de la gestion des risques de corruption, ces distinctions de comportement sont importantes. Pour le premier et le troisième comportement, le travail est principalement axé sur la prévention. Pour résoudre les problèmes liés au premier comportement (recherche de légitimité), les efforts viseraient principalement les autorités responsables de la gestion de la pêche et de la délivrance des autorisations concernées, à la fois par des mesures préventives et par d’application de la loi.

Pour le troisième comportement (hospitalité contre corruption), l’accent serait probablement mis sur la transparence et la sensibilisation. Pour aborder le deuxième comportement (se cacher de l’autorité), il est probable que l’approche principale serait basée sur l’application de la loi, bien qu’il soit également crucial de combler les lacunes en ayant recours à des mesures préventives. Pour le premier et le troisième comportement, les acteurs ont pour la plupart choisi de travailler dans les limites du système de réglementation. Par conséquent, ils sont plus susceptibles de réagir aux mesures préventives visant à provoquer un changement de comportement.

Les stratégies d’application de la loi peuvent également favoriser ce changement de comportement en offrant un moyen de dissuasion sous la forme d’un « filet de sécurité en matière pénale », en dissuadant les opérateurs de contourner les règles en augmentant le risque perçu de poursuites et de sanctions. En mettant en œuvre des mesures de prévention de la corruption, en resserrant le cadre réglementaire et en favorisant les changements de comportement, les États ont l’avantage supplémentaire de forcer les acteurs de la criminalité à être visibles au public, dont il ignorait l’existence. Dans certains pays, deux ou la totalité de ces groupes de comportements seront présents et seront parfois difficiles à différencier. Il faut prendre soin de traiter les problèmes séparément, car les réponses qu’ils requièrent risquent d’être très différentes. Comme décrit ci-dessus, les groupes de comportement 1 et 3 répondront mieux aux mesures préventives, tandis que le groupe 2 sera mieux combattu avec des mesures répressives.