Stratégie nationale de lutte contre la corruption 2020 – 2024, OFNAC

Auteur : Office national de Lutte contre la Fraude et la Corruption

Type de publication : Stratégie nationale

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Dans la littérature, la corruption est perçue comme l’utilisation, le détournement, la perversion d’un pouvoir reçu par délégation à des fins privées comme l’enrichissement personnel ou celui d’un tiers. Elle consiste pour toute personne qui bénéficie d’un pouvoir de décision, à faire ou bien à faciliter quelque chose, du fait de sa fonction, en échange d’une promesse, d’un cadeau, d’une somme d’argent, d’avantages divers. Elle conduit en général à l’enrichissement personnel du corrompu ou à l’enrichissement de l’organisation corruptrice.

De façon globale, la corruption concerne aussi bien le secteur public que le secteur privé, car elle implique souvent une transaction entre acteurs des secteurs public et privé dans laquelle des biens publics sont indûment convertis en avantages privés. Ces avantages peuvent être de l’argent ou prendre la forme de protection, traitement de faveur, recommandation, promotion ou privilèges. Dans la plupart des cas, les transactions sont secrètes. Au Sénégal, ce sont les articles 159 et 160 du Code pénal qui indiquent les éléments constitutifs de l’infraction de corruption.

La corruption est l’un des défis majeurs qui se posent à la bonne gouvernance et à la croissance économique. Elle fragilise les Etats et compromet leur développement et leur stabilité. Elle touche toutes les échelles de la société et occasionne des pertes énormes de ressources publiques, dégrade la qualité du service public et affecte la crédibilité des Etats. C’est pourquoi, le Sénégal, à l’instar des autres pays, a intégré la prise en charge de ce fléau dans ses cadres juridique et institutionnel et dans ses politiques publiques. La loi constitutionnelle n° 2016-10 du 05 avril 2016 portant révision de la Constitution du Sénégal du 22 janvier 2001, affirme l’attachement du Sénégal à la transparence dans la conduite et la gestion des affaires publiques ainsi qu’au principe de bonne gouvernance.

Contexte :

La lutte contre la corruption dans la politique publique 

La réduction de la corruption est érigée au rang de cible prioritaire des politiques et stratégies du pays. Cette option qui était traduite dans le Programme national de bonne gouvernance (PNBG) opérationnalisant la stratégie nationale de bonne gouvernance (SNBG), a été confirmée au niveau de l’axe 3 du Plan Sénégal émergent intitulé “Gouvernance, Institutions, Paix et Sécurité”.

Le PSE, cadre de référence de la politique économique et sociale du pays, ambitionne en effet de réaliser une gouvernance stratégique, économique, sociale et financière, à travers la définition des objectifs spécifiques suivants :

  • améliorer la gestion des finances publiques, à travers la modernisation et la rationalisation du système fiscal national, la rationalisation des dépenses de fonctionnement de l’Administration, la réduction des vulnérabilités liées à la structure de la dette à travers la stratégie de moyen terme de gestion de la dette, le respect des procédures d’exécution de la dépense publique, ainsi que le renforcement de la gestion axée sur les résultats et du contrôle citoyen dans la gestion des affaires publiques ;
  • renforcer la lutte contre la corruption et la non-transparence, par la lutte contre le blanchiment, l’harmonisation de la législation interne avec la Convention des Nations Unies contre la corruption, l’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie nationale sur la prévention de la corruption et le renforcement des organes de contrôle. À cet égard, divers instruments ont été mis en place pour assurer le contrôle de la gestion publique, à savoir l’Office national de Lutte contre la Corruption (OFNAC), l’Inspection générale d’État (IGE), la Cour des comptes, la Cellule nationale de Traitement de l’Information financière (CENTIF), etc. ;
  • améliorer la gouvernance économique, à travers le renforcement des capacités de planification, de suivi et d’évaluation des politiques publiques ainsi que l’amélioration de la qualité de la production statistique.

C’est dans cette dynamique que la présente Stratégie nationale de Lutte contre la Corruption (SNLCC) a été mise en place par les autorités pour prendre en compte le caractère transversal du phénomène et la diversité des acteurs qui interviennent dans la lutte contre la corruption, l’harmonisation des approches, ainsi que la synergie et la cohérence des actions. La stratégie nationale de lutte contre la fraude et la corruption définit la feuille de route pour combattre le fléau au Sénégal. Elle vise à améliorer l’efficacité des interventions en fédérant toutes les actions menées pour combattre la corruption. Cette stratégie alignée sur les orientations du PSE et appliquant les dispositions de l’article 5 de la Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC), sert de cadre de référence à tous les acteurs et partenaires, pour toute initiative envisagée dans la lutte contre la corruption ainsi que les instruments de suivi et évaluation subséquents.

Des instruments universels, régionaux et communautaires :

Au plan international, les principaux instruments de la lutte contre la corruption sont :

  • le protocole de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) sur la lutte contre la Corruption (adopté le 21 décembre 2001 et ratifié par la loi 2015-16 du 06 juillet 2015);
  • la Convention de l’Union africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption adoptée le 11 juillet 2003 et ratifiée par la loi 2007-09 du 15 février 2007 ;
  • la Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC) adoptée à Mérida -Mexique le 9 décembre 2003 et ratifiée par la loi 2005-11 du 03 août 2005, elle est entrée en vigueur le 14 décembre 2005 ;
  • la directive N°1/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009, portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA.

Ces différents instruments universels, régionaux et communautaires de lutte contre la corruption visent, essentiellement, les mesures suivantes :

– élaboration de lois et règlements qui découragent la corruption des agents publics nationaux et étrangers ;

– élimination des opportunités de corruption dans les procédures administratives et financières ;

– déclaration des biens et des revenus d’une catégorie d’agents publics ;

– création d’organismes indépendants et spécialisés de lutte contre la corruption ;

– protection de la liberté de presse et du droit à l’information ;

– renforcement de la prévention de la corruption et des infractions assimilées, à travers notamment l’élaboration de Code de conduite pour les agents publics, l’encadrement du financement des partis politiques et des associations, l’accès du public à l’information, la protection des dénonciateurs, etc. ;

Le Sénégal s’est inspiré des normes internationales ratifiées et des référentiels élaborés au niveau africain pour adapter le cadre juridique de la lutte contre la corruption aux formes nouvelles de la criminalité financière et doter le pays de règles de transparence. A cet égard, on peut citer notamment :

  • la loi n° 61-33 du 15 juin 1961 relative au statut général des fonctionnaires, modifiée ; – la loi n°2012-22 du 27 décembre 2012 portant Code de Transparence dans la Gestion des Finances publiques ;
  • la loi n° 2012-30 du 28 décembre 2012 portant création de l’Office national de Lutte contre la Fraude et la Corruption (OFNAC) ;
  • la loi n° 2014-17 du 2 avril 2014 relative à la déclaration de patrimoine et son décret d’application n° 2014-1463 du 12 novembre 2014 ;
  • la loi n° 2016-30 du 08 novembre 2016 modifiant la loi n° 65-61 du 21 juillet 1965 portant Code de procédure pénale ;
  • la loi uniforme n°2018-03 du 23 février 2018 relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

La ratification et la transposition de ces instruments internationaux dans le droit positif sénégalais ont permis de renforcer le dispositif institutionnel de lutte contre la corruption avec la réforme des structures de contrôle et la mise en place de structures spécialisées.

Des structures de contrôle :

En dépit des réformes budgétaires et financières introduites par la loi n° 2011-15 du 08 juillet 2011 portant loi organique relative aux lois de finances9 , la conformité administrative aux lois et règlements continue d’être considérée comme l’un des principaux défis de l’intégrité dans l’Administration publique. Cependant, le contrôle se focalise sur le processus et les organes intervenant dans l’exécution du budget, en considérant le volet administratif, l’aspect juridictionnel et la phase parlementaire. Les structures de contrôles sont stratifiées et catégorisées comme suit :

Le contrôle a priori :

Il s’agit d’un contrôle administratif et budgétaire qui est exercé par l’Administration sur ses propres agents. Il permet d’assurer le contrôle effectif de l’exécution budgétaire. Il est prévu par l’article 195 du décret n° 2011-1880 du 24 novembre 2011 portant règlement sur la comptabilité publique de l’Etat.

Le contrôle a priori est exercé par le Contrôle financier (Présidence de la République), le Contrôle Budgétaire Ministériel (CBM) rattaché au Ministère chargé des finances et aux ministères sectoriels, la Direction centrale des Marchés publics (DCMP) du Ministère des Finances et du Budget et les Cellules de Passation des marchés (CPM) des ministères sectoriels. Il est à noter que le contrôle a priori des entreprises du secteur parapublic est réalisé par le Contrôle financier.

Le contrôle a posteriori :

Il y a trois types de contrôle a posteriori.

– Le contrôle a posteriori interne est exercé par l’Inspection générale des finances (IGF), les Directions du Contrôle interne (DCI) et les Inspections internes des ministères.

– Le contrôle a posteriori administratif externe est exercé par l’Inspection générale d’Etat (IGE) placée sous l’autorité directe du Président de la République.

– Le contrôle a posteriori juridictionnel est exercé par la Cour des comptes dont le champ de compétence est défini par la Constitution et par la loi organique n° 2012-23 du 27 décembre 2012 sur la Cour des comptes. Il s’agit du contrôle juridictionnel des comptes des comptables publics, du contrôle de l’exécution des lois de finances, du contrôle du secteur parapublic et de la sanction des fautes de gestion.

Le contrôle parlementaire

L’Assemblée nationale assure le contrôle parlementaire des finances publiques qui est l’un des dispositifs institutionnels permettant de garantir la transparence dans la gestion des ressources publiques. Ce contrôle tire sa source de la Constitution du Sénégal.

En plus de ces structures de contrôle, il existe d’autres acteurs tels que les auditeurs internes, les contrôleurs de gestion, les Commissaires aux comptes et autres évaluateurs externes.

Des structures spécialisées :

L’Office national de Lutte contre la Fraude et la Corruption (OFNAC) dont la mise en place résulte de la nécessité de se conformer à la Convention des Nations Unies Contre la Corruption (CNUCC), a deux missions principales :

  • la prévention,
  • (ii) la lutte contre la fraude, la corruption, les pratiques assimilées et les infractions connexes. Il a également la responsabilité de recevoir, de traiter et de conserver les déclarations de patrimoine des personnes assujetties. Ses rapports d’enquête sont directement transmis au procureur de la République territorialement compétent.

Les structures des marchés publics : Le contrôle de légalité et de régularité des marchés publics se fait en amont et en aval. Des sanctions sont prévues en cas de non-respect des dispositions réglementaires. Le contrôle des marchés publics au Sénégal est assuré par :

– les organes de passation de marchés publics existant au sein de l’autorité contractante (cellules de passation des marchés) qui effectuent un contrôle a priori en interne ;

– la Direction centrale des Marchés publics (DCMP) qui est chargée de contrôler a priori la passation des marchés ;

– l’Autorité de Régulation des Marchés publics (ARMP) qui effectue un contrôle a posteriori ; – le Comité national d’Appui aux partenariats public-privé (CNAPPP), chargé de valider les évaluations (contrôle a priori) des projets préparés par les autorités contractantes ;

– le Conseil des infrastructures (CDI), chargé de la régulation du système de passation des contrats de partenariat et du règlement des litiges liés à la passation ou à l’exécution de ces contrats.

La Cellule nationale de Traitement des Informations financières (CENTIF) est une structure de lutte contre le blanchiment de capitaux et la corruption connexe placée sous l’autorité du Ministre chargé de l’Économie et des Finances. Elle a pour mission d’assurer la collecte et le traitement des informations relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux notamment celles issues des déclarations de soupçons. Les compétences de la Cellule ont été élargies à la lutte contre le financement du terrorisme.

Le Comité national – Initiative pour la Transparence dans les Industries extractives (CN-ITIE) a pour mission d’assurer la mise en œuvre suivant une approche participative des mesures et principes de l’Initiative pour la Transparence des Industries Extractives. Il est donc chargé d’examiner, de faire évaluer et publier de façon systématique les montants que les compagnies versent aux organes étatiques. Cette transparence constitue un élément essentiel de prévention et de lutte contre la corruption et la fraude.

La Cour de répression de l’enrichissement illicite (CREI) est une juridiction qui est « chargée de réprimer l’enrichissement illicite et tout délit de corruption ou de recel connexe ». Elle a compétence pour juger les personnes accusées de s’être enrichies illicitement au préjudice du contribuable. Le Procureur spécial peut engager une enquête préliminaire contre “tout titulaire d’un mandat public électif ou d’une fonction gouvernementale, magistrats, agents civils ou militaires de l’État ou d’une collectivité publique, dépositaire public ou officier public ou ministériel, d’un dirigeant ou d’un agent de toute nature des établissements publics, des sociétés nationales, des sociétés d’économie mixte soumises de plein droit au contrôle de l’Etat, des personnes morales de droit privé bénéficiant du concours financier de la puissance publique, des ordres professionnels, des organismes privés chargés de l’exécution d’un service public, des associations ou fondations reconnues d’utilité publique” soupçonné d’enrichissement illicite.

Structures de la société civile intervenant dans la lutte contre la corruption :  

Des mécanismes et organes de coopération sont mis en place pour mieux coordonner les actions des acteurs de la société civile. Il existe au sein des organisations de la société civile (OSC) deux principaux cadres :

– l’Observatoire des Acteurs non étatiques pour la Lutte contre la Non Transparence, la Corruption et la Concussion (OANEL-2C) qui regroupe plusieurs ONG et associations ;

– l’Aid Transparency, la Coalition des Organisations de la société civile pour la Transparence dans les Industries extractives (COSTIE).

Le secteur privé et la lutte contre la corruption :  

Le secteur privé sénégalais accorde une importance particulière à la lutte contre la corruption. Le patronat sénégalais, à travers ses principales organisations, la Confédération nationale des employeurs du Sénégal (CNES), le CNP, l’UNACOIS, ont pris des engagements pour assurer la promotion de la bonne gouvernance par la lutte contre la corruption dans leurs secteurs d’interventions. A titre illustratif, ces organisations patronales sont signataires du Pacte contre la corruption conclu dans le cadre de la Coalition du secteur privé contre la corruption.

Nature, manifestation et ampleur de la corruption au Sénégal

Un certain nombre d’indicateurs a été mis au point par la Communauté internationale pour mesurer le niveau de corruption pays, les performances des gouvernements, la qualité des institutions et la perception des individus. Il faut toutefois préciser que ces indicateurs sont dispersés et n’ont pas souvent de liens entre eux. Malgré les progrès enregistrés, le Sénégal reste dans la zone rouge c’est-à-dire, parmi les pays où la corruption demeure préoccupante. Selon le classement de l’Indice de perception de la corruption de Transparency International (TI) ou IPC, le Sénégal reste encore dans la zone rouge malgré les efforts déployés en matière de renforcement de la transparence. Transparency International retient uniquement la corruption dans le secteur public et définit la corruption comme « l’abus d’une fonction publique à des fins d’enrichissement personnel ». De 1998 à 2009, le meilleur classement du Sénégal se trouvait être le 52ème rang en 2000. A partir de 2012, le Sénégal a fait un bond qualitatif sur le classement IPC passant ainsi de la 94ème à la 67ème place mondiale en 2018 sur 180 pays (7ème en Afrique). Selon le rapport de 2018, le Sénégal est crédité de 45 points.

Selon l’Indice MO Ibrahim de la gouvernance en Afrique (IIAG), le Sénégal est cité parmi les pays africains ayant connu une amélioration au cours des quatre dernières années (+4%). Le Sénégal est classé 10ème en 2018 parmi 54 pays en Afrique.

Au niveau national, l’OFNAC a commandité en 2016 une étude sur la perception et le coût de la corruption. L’étude a révélé que le phénomène est bien connu au Sénégal : 93% des Sénégalais affirment connaître une ou plusieurs pratiques de corruption. Il a été noté que 71,7% des sénégalais interrogés considèrent que les cas de corruption sont imputables à l’Etat et ses démembrements. Par ailleurs, seuls 53% des cas de corruption sont initiés par les citoyens à titre particulier.

Il ressort de l’enquête de perception que le secteur public est perçu comme celui où les cas de corruption sont les plus nombreux (93%). Pris séparement, les sous-secteurs du public les plus touchés sont la sécurité publique, constituée de la police et de la gendarmerie (95,9%), la santé (29,2%) et l’éducation (26,1%), la Douane (15,8%), les Impôts et Domaines (6,7%), les Mines (1,4%), l’Energie (1,4%) et la Défense (1,1%). Concernant le secteur privé, c’est le sous-secteur de la santé qui se trouve être celui dans lequel les cas connus de corruption ont été les plus nombreux avec un taux de citation de 25,7%. Viennent ensuite les sous-secteurs de l’éducation (22,6%), de la banque et des assurances (22,6%), des médias (16%) et des prestations de services (10,9%) Chez les professionnels, les domaines d’activités perçus comme étant les plus prolifiques en matière de corruption, sont le Transport / Contrôle routier (23,8%), l’Administration (19,7%), la passation des marchés et les achats (7,9%), les Finances, la Comptabilité et l’Audit (5,9%), les BTP (1,6%), le monde des affaires (1,5%), l’Agriculture (1%), le Commerce (0,5%) et le Sport (0,5%).

De 1998 à 2009, le meilleur classement du Sénégal se trouvait être le 52ème rang en 2000. A partir de 2012, le Sénégal a fait un bond qualitatif sur le classement IPC passant ainsi de la 94ème à la 67ème place mondiale en 2018 sur 180 pays (7ème en Afrique). Selon le rapport de 2018, le Sénégal est crédité de 45 points

Bien que le dispositif juridique et institutionnel mis en place pour réduire le niveau de corruption du pays soit jugé globalement pertinent en matière de prévention, d’incrimination, de détection et de répression, l’évaluation des efforts déployés par le Sénégal en matière de lutte contre la corruption affiche une performance moyenne. Le pays est crédité d’un score de 2,7 sur une échelle de 5. Concernant le recouvrement des avoirs, le pays a affiché une performance en matière de prévention et de détection des transferts. Cependant, les dispositions législatives contenues dans le code pénal (article 30 et suivants) ne sont pas conformes aux standards modernes et il n’existe pas encore un organe dédié exclusivement au recouvrement des avoirs. Cette évaluation a aussi révélé les efforts déployés en matière de coopération policière internationale, tandis que les initiatives en matière d’extradition, d’entraide judiciaire et de transfèrement sont jugées insuffisantes.

Aussi, cette performance moyenne est-elle imputable aux difficultés d’accès à l’information sur la lutte contre la corruption et aux insuffisances notées dans le partage et la diffusion de celle-ci, même si des améliorations ont été notées dans la production des données, notamment les statistiques sur la lutte contre la corruption. Dans le cadre de la gouvernance, les performances sont globalement moyennes avec des progrès constatés dans le dispositif institutionnel et organisationnel de la lutte contre la corruption. Toutefois, il est noté une insuffisance dans la coordination des interventions et la disponibilité des ressources humaines, matérielles et financières.